Publicado por Abeledo Perrot en su revista RDA - Revista de Derecho Administrativo - Edición N° 153 del 04/06/2024.
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Por Miguel Cassagne
Introducción.
En un mundo cada vez más interconectado, las actividades ilícitas relacionadas con el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo representan una amenaza global que requiere respuestas contundentes y eficaces. Argentina, como miembro activo y comprometido del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), ha reconocido la importancia de adaptar sus regulaciones y fortalecer su sistema de prevención.
Una de las áreas cruciales en este proceso es el régimen sancionador asociado a dicho sistema preventivo, el cual juega un papel fundamental en la disuasión tanto de actividades ilícitas de potenciales lavadores o financiadores de terroristas como de incumplimientos de los propios sujetos obligados de la Ley N° 25.246, a las exigencias y previsiones impuestas por la normativa vigente en materia de implementación y administración diaria de Políticas de Prevención de los delitos de Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo (PLAFT).
En este artículo, exploraremos los cambios introducidos al régimen administrativo sancionador de la Ley N° 25.246 (esqueleto del Sistema de PLAFT de Argentina) por la Ley N° 27.739, aprobada el 14 de marzo de 2024, publicada en el Boletín Oficial de la República Argentina el viernes 15 de marzo de 2024 y con vigencia a partir de los 8 días de su publicación (art. 5ª Cod. Civil y Comercial).
Contexto y Alcance de la Reforma introducida por la Ley N° 27.739.
La nueva Ley N° 27.739 nace como consecuencia de un proyecto enviado al Congreso de la Nación Argentina por el gobierno del presidente Alberto Fernández el 31 de mayo de 2022, el cual fuera oportunamente impulsado por la Unidad de Información Financiera (UIF) y trabajado en colaboración con los demás actores del Sistema de Prevención argentino (Administración Federal de Ingresos Públicos -AFIP-, BCRA, Comisión Nacional de Valores -CNV-, Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social -INAES-, Superintendencia de Seguros de la Nación -SSN-, Coordinación Nacional para el Combate del Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo, Ministerio Público Fiscal, Corte Suprema de Justicia de la Nación, y Ministerios de Economía, de Justicia y DDHH y de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de ese momento).
La iniciativa tuvo como causa llegar a cumplir con el último entendimiento que firmó Argentina con el Fondo Monetario Internacional (FMI) e incluyó las sugerencias de mejoras hechas por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) ?que seguramente estén siendo objeto de evaluación por dicho organismo internacional en el marco del proceso de Cuarta Ronda de Evaluaciones Mutuas que se está llevando a cabo en nuestro país en este momento.
El tratamiento del proyecto de reforma antedicho se alargó más de lo inicialmente pretendido, toda vez que el mismo, habiendo sido aprobado por la Cámara de Diputados en abril de 2023 y elevado al Senado de la Nación el 11 de julio de ese año, recién pudo ser tratado por dicho cuerpo el 14 de marzo de 2024, cuando lo aprobó por unanimidad.
De esta forma, el actual gobierno del Presidente Milei logró aprobar la reforma integral que Argentina necesitaba antes de que concluyera la visita in situ de los funcionarios del GAFI al país en el marco de la citada Cuarta Ronda de Evaluaciones Mutuas, visita que se planificó sea desde del 6 al 26 de marzo de 2024.
Ello, con el propósito de evitar que Argentina obtenga una mala calificación en esta Ronda de evaluación que la haga consecuentemente pasible de ingresar a la ?lista gris? o ?negra? de dicho organismo.
En ese sentido, la ya promulgada y publicada ley N° 27.739 introduce una reforma profunda al sistema de prevención de lavado de activos argentino, centrándose la misma en cinco grandes ejes o aspectos clave, que incluyen: i. la Modificaciones al Código Penal, ii. la reforma a la Ley 25.246, iii. la creación de un Registro Centralizado de Beneficiarios Finales, iv el Establecimiento de un Control Parlamentario, y iv. la creación de un Registro de Proveedores de Servicios de Activos Virtuales (PSAV), aspectos éstos claves para cumplir el componente técnico de la mencionada evaluación del GAFI.
Sin ser éste el propósito de este trabajo, y con relación a estos aspectos clave, se puede resaltar, a grandes rasgo, lo siguiente:
a.) Reforma al Código Penal:
A través de la nueva ley se Incorporan nuevos verbos típicos al delito de lavado de activos, amplía el tipo penal de financiación del terrorismo, y agrega tipos penales previstos en convenciones internacionales vigentes como delitos precedentes del lavado.
b.) Registro de Beneficiarios finales:
En este aspecto la ley N° 27.739 crea el registro centralizado de Beneficiarios finales en la órbita de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), para que autoridades competentes logren tener acceso a información precisa y actualizada sobre los beneficiarios finales de personas y estructuras jurídicas.
c.) Reforma a la Ley Nº 25.246:
A mero título introductorio, se puede indicar que la nueva ley, además de fortalecer el Régimen Administrativo Sancionador, que explicaremos y desarrollaremos más adelante en este trabajo, introduce a la aludida Ley 25.246 la definición de Enfoque Basado en Riesgos (EBR), establece reglas más rigurosas sobre Debida Diligencia de Cliente y Conozca a su Cliente (KYC), así como la obligación de los sujetos obligados de realizar autoevaluaciones de riesgos y aplicar medidas adecuadas para su mitigación.
Ello, además de eliminar de la nómina de sujetos obligados a las Organizaciones Sin Fines de llucro (OSFL), aún cuando éstas deberán ser objeto de un análisis de riesgos de abuso para la financiación del terrorismo, y agregar a dicha nómina a nuevos sujetos de la economía tales como proveedores de servicios de activos virtuales, proveedores no financieros de crédito, agentes depositarios centrales de valores negociables o entidades registradas para recibir depósitos colectivos de valores negociables, abogados y proveedores de servicios societarios y fiduciarios, que realicen determinadas actividades.
Más allá de describir de manera general el contexto y el alcance de la reforma efectuada a través de la Ley N° 27.739, a continuación nos centraremos exclusivamente en detallar los aspectos de dicha reforma que refieren al fortalecimiento del régimen sancionador del Sistema de Prevención de Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo de Argentina.
Capítulo I: Fortaleciendo el Régimen Sancionador.
La nueva Ley N° 27.739 introduce cambios fundamentales en el régimen sancionador de la Ley Nº 25.246, a decir:
I.1. Sistema de Módulos para Determinar Multas.
La reforma ahora aprobada introduce a la Ley N° 25.246 un sistema de Multas basado en ?módulos? (o unidad de medida), a través de los cuales se determinarán los montos de las multas a imponer por la UIF a los Sujetos Obligados de la citada Ley por incumplimiento a las cargas y obligaciones impuestas por la legislación y normativa vigente en materia de PLAFT a éstos aplicables.
Este enfoque proporciona una mayor flexibilidad y adaptabilidad en la aplicación de sanciones. En efecto, en lugar de fijar multas específicas para cada infracción, se establecen módulos que permiten una evaluación más precisa de la gravedad de la falta.
El sistema de módulos considera factores tales como la naturaleza de la infracción, la magnitud del daño causado, la intencionalidad del sujeto obligado, la magnitud de operaciones de éste, su historial de cumplimiento, entre otros. Esto significa que las multas pueden ajustarse de manera justa y proporcional a cada caso, asegurando que las sanciones sean efectivas y disuasorias.
Por otra parte, la incorporación de una unidad de medida (Módulos) para las sanciones cualitativas, permitirá su actualización periódica (anual) por la UIF, sin necesidad de pasar por el Congreso para modificar la ley. Ello, importa un avance significativo, teniendo en consideración que hasta el dictado de la nueva Ley N° 27.739 el monto de las multas ha sido siempre fijado en la propia ley y sus actualizaciones debían entonces darse por otra ley del Congreso.
Con la formula de actualización ahora incorporada, se busca transformar al sistema en un sistema mucho más dinámico y eficaz, pudiendo la UIF actualizar de forma periódica los montos mínimos y máximos de multas sin pasar por el Congreso.
Lo arriba indicado permitirá evitar que el valor de las multas (como elemento disuasivo) se vaya diluyendo en el tiempo, por no dictarse a tiempo una ley que los ajuste a valores actuales, circunstancia que, en los hechos, venía ocurriendo desde hace ya mucho tiempo.
En efecto, hasta hoy la UIF se vio obligada a aplicar multas teniendo en cuenta valores impuestos por leyes que ya llevaban más de una décadas de vigencia. Probablemente, al momento en que se dictó la ley que actualizó esos valores, los mismos representaban un monto importante y disuasivo, pero por efecto del propio transcurso del tiempo y los incontables procesos inflacionarios y de devaluación que ha vivido nuestro país, los mismos se tornaron insignificantes, no susceptibles de ser considerados por un sujeto obligado como una real y grave contingencia que lo invite o ayude a cumplir la normativa para evitar sanciones de multa.
I.2. Rango de Multas Ampliado.
Con la modificación del art. 24 de la Ley N° 25.246, se introduce un nuevo rango de multas que representa un aumento significativo en comparación con el rango que se venía aplicando hasta ahora.
En ese sentido, las multas que podrá fijar la UIF por incumplimientos a de la citada ley, podrán oscilar entre un mínimo de 25 Módulos y un máximo de 2.500 Módulos, unidad de medida ésta que se fijó, en principio, en la suma de cuarenta mil pesos argentinos ($ 40.000).
Consecuentemente, el mínimo de Multa a imponerse ante cualquier incumplimiento de la Ley N° 25.246 (con excepción de los incumplimientos referidos a reportes no efectuados respecto de los cuales se aplica otra escala) pasó de un mínimo de diez mil pesos argentinos ($10,000) a seiscientos mil pesos argentinos ($600.000) y de un máximo de cien mil pesos argentinos ($100,000) vigente antes de la reforma, a la importante cifra de cien millones de pesos ($100.000.000) por cada infracción.
Este aumento sustancial busca recomponer el carácter disuasivo de la Multa (perdido por el devenir del tiempo) y sancionar de manera más efectiva y eficaz a quienes incumplen con las obligaciones establecidas o especulan con la ecuación ?costo/beneficio? de cumplir o incumplir con las mismas.
Este rango ampliado reconoce la gravedad de las violaciones y busca asegurar que las sanciones sean proporcionales a la infracción cometida. Además, busca desalentar cualquier intento de eludir las responsabilidades en materia de prevención de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo.
Cabe señalar que el nuevo texto de art. 24 de la Ley N° 25.246, mantiene el rango de multas a aplicar cuando el incumplimiento a sancionar se refiera a la falta de realización de los reportes de operaciones sospechosas o a su realización fuera de los plazos y formas previstos para ello. En ese sentido, el monto de las Multas en esos casos podrá variar entre un valor equivalente a una a diez veces el valor de la operación no reportada o reportada fuera de los plazos y formas previstos.
I.3. Sanciones Adicionales.
Además de las multas monetarias, se introduce al régimen administrativo sancionador una serie de sanciones adicionales. Estas sanciones buscan abordar el incumplimiento de manera más completa y efectiva. Algunas de las sanciones adicionales que se incorporan incluyen:
a.) Apercibimiento (con y sin publicación de la resolución sancionatoria).
En casos menos graves, la UIF podrá aplicar un apercibimiento en lugar de una multa monetaria. Esto sirve como una advertencia formal al sujeto obligado y lo insta a corregir su conducta sin incurrir en sanciones financieras.
Asimismo, se prevé una instancia adicional de apercibimiento, un poco más agravada, que es la aplicación de la sanción de apercibimiento con la obligación de publicar la parte dispositiva de la resolución en el Boletín Oficial de la República Argentina y hasta en dos (2) diarios de circulación nacional a costa del sujeto punido.
b.) Inhabilitación para actuar como Oficial de Cumplimiento.
Se introduce al régimen sancionador la posibilidad de aplicar la sanción de inhabilitación de hasta cinco (5) años para ejercer funciones como oficial de cumplimiento. Esta medida busca garantizar que quienes desempeñan roles clave en las organizaciones cumplan con sus responsabilidades de manera diligente.
c.) Inhabilitación para formar parte del órgano de administración. Revocación de Autorización para Funcionar y/o Matrícula Habilitante.
Se introduce además la previsión por la cual se faculta a la UIF a denunciar ante los organismos de contralor específicos, registros y/u organizaciones profesionales, que tengan a su cargo la regulación de la respectiva profesión o actividad del sujeto obligado sancionado, los hechos e incumplimientos constatados y recomendar la inhabilitación de hasta cinco (5) años para ejercer funciones como miembro del órgano de administración, en los casos en que la infracción haya sido cometida por una persona jurídica, o la revocación de la autorización para funcionar y/o matrícula habilitante para el ejercicio de la actividad.
Esta previsión fue modifica respecto del proyecto de reforma originario presentado al Congreso. En el mismo establecía que las sanciones de Inhabilitación de hasta CINCO (5) años para ejercer funciones como miembro del órgano de administración, en los casos en que la infracción haya sido cometida por una persona jurídica, y de revocación de la autorización para funcionar y/o matrícula habilitante para el ejercicio de la actividad, podían ser aplicadas por la propia UIF. En ese sentido, el proyecto incorporaba ello como ítems 6 y 7 del art. 24 de la Ley 25.246.
Como se observa del texto final de art. 24 finalmente aprobado por Ley 27.739, se decidió que la UIF tan solo proponga tales sanciones, dejando a los órganos de contralor específicos de los sujetos obligados sumariados, la decisión de aplicar o no las mismas.
I.4. Características de las Sanciones.
Conforme lo indica el nuevo texto de art. 24 de la Ley 25.246, todas las sanciones previstas en la ley deberán ser eficaces, proporcionales y disuasivas y se aplicarán teniendo en cuenta la naturaleza y riesgo del incumplimiento, el tamaño organizacional del sujeto obligado, los antecedentes y conductas del caso, el volumen habitual de negocios del sujeto obligado y la condición de reincidente, considerándose tal a quien, habiendo sido sancionado por una infracción a la Ley 25.246, y encontrándose firme la misma, incurra en otra dentro del término de cinco (5) años.
I.5. Procedimiento de Ejecución Fiscal.
Se incorpora un procedimiento simplificado del cobro de las multas al establecerse en el texto del nuevo art. 25 bis de la Ley N° 25.246 que para el cobro de las multas aplicadas por la UIF se seguirá el procedimiento de ejecución fiscal previsto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Se agrega que la copia certificada de la resolución que aplique la multa será suficiente para iniciar un proceso de ejecución fiscal, sin necesidad de recurrir a procedimientos adicionales.
Además, se indica que no se podrán oponer otras excepciones que las de prescripción y la de pago total documentado.
I.6. Interés Compensatorio en Multas Impagas.
Es importante destacar que conforme el citado art. 25 bis las multas deberán abonarse dentro de los diez días de notificado el acto que disponga la sanción, estableciendo como lugar de pago el domicilio de la sede central de la UIF.
Ante su falta de pago, las Multas devengarán un interés compensatorio equivalente a la tasa de interés pasiva, o la que en el futuro la reemplace, que se divulga a través del Boletín Estadístico del BCRA.
De esta forma se busca fortalecer el sistema generando un incentivo adicional para el cumplimiento de las sanciones impuestas y evitar que las multas queden sin pagar durante largos períodos de tiempo.
I.7. Prescripción.
A fin de dar mayor claridad y certeza al régimen se incorpora un nuevo art. 24 bis a la Ley N° 25.246, a través del cual se establece de forma expresa que la acción para aplicar las sanciones previstas en la ley prescribirá a los cinco (5) años contados a partir del incumplimiento.
Dicho cómputo se interrumpirá por la notificación del acto que disponga la apertura del sumario. Igual plazo regirá para la ejecución de la multa, computados a partir de la fecha en que quede firme.
I.8. Recurso Judicial Directo y Plazos Clarificados.
Se mantiene la posibilidad de que los actos emitidos por la UIF que impongan sanciones puedan ser recurridos directamente ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.
Sin embargo, el art. 25 de la Ley 25.246, según el nuevo texto que incorpora la ley 27.739, introduce algunas modificaciones.
En primer lugar, establece que el recurso judicial directo solo podrá fundamentarse en la ilegitimidad del acto recurrido. Esto significa que quienes deseen impugnar una sanción emitida por la UIF deberán argumentar que dicha sanción es ilegítima.
Además, el proyecto fija un plazo muy específico para la presentación de este recurso. Los interesados tendrán quince (15) días hábiles judiciales, contados a partir de la fecha de notificación del acto, para interponer y fundamentar el recurso en sede judicial.
El recurso, una vez presentado, tendrá un efecto suspensivo, y la UIF deberá correr traslado del mismo por un plazo de treinta (30) días para que la UIF pueda presentar sus argumentos y defensa contra las alegaciones del recurrente.
Se destaca que, en lo pertinente, se aplicarán las normas de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Nº 19.549 y sus modificatorias, así como el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Esto garantiza un marco legal claro y establecido para el proceso de impugnación de sanciones.
Capítulo II. Decisión Política de tornar Disuasivo el Sistema de PLAFT argentino.
La decisión política de fortalecer objetivamente el Régimen Sancionador de la UIF y tornar más disuasivo el sistema de prevención argentino, no solo se puede observar del agravamiento sustancial de las multas y del agregado de nuevas sanciones a la Ley 25.246, sino también del propio accionar de la UIF, quien desde hace ya un tiempo, ha adoptado una postura estricta a la hora de sancionar a sujetos obligados por incumplimientos a sus obligaciones en materia de PLAFT.
Ello se puede graficar en un ejemplo concreto. En octubre de 2023 la UIF procedió a multar a un sujeto obligado por más de mil quinientos millones de pesos (AR$1.523.430.568) por no cumplir éste con el régimen de control y monitoreo de operaciones. Esta sanción, en su momento no solo reflejó la magnitud de las transacciones sospechosas de lavado no reportadas del caso, sino también la determinación de la UIF para asentar la idea de la disuasividad del sistema.
En el citado caso, la UIF no solo sancionó al sujeto obligado en cuestión de manera severa, sino que quiso, además, dar publicidad y notoriedad de ello en su página web y en su red LinkedIn. Ello, de forma de hacer saber al mercado su compromiso de penalizar con rigor los incumplimientos y así crear un sistema efectivamente disuasivo, eliminando la especulación costo-beneficio.
III. La necesidad de Cumplir y Ponerse al Día.
Estando vigentes las modificaciones al régimen administrativo sancionador de la Ley 25.246 que introdujo la Ley N° 27.739, y teniendo en cuenta la tendencia mostrada por la UIF en el recrudecimiento de las sanciones que ésta aplica a los sujetos obligados incumplidores, se destaca la urgente necesidad de que todo sujeto obligado se concientice de la importancia de cumplir y ponerse al día en el cumplimiento de sus obligaciones en materia de prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo.
La aplicación de multas agravadas sustancialmente, la posible inhabilitación y la revocación de la autorización para funcionar, pueden afectar significativamente no solo los aspectos penales o reputacionales de un sujeto, sino su propia capacidad para continuar operando y hacer negocios.
El cumplimiento y la actualización constante de las políticas de prevención de cada sujeto obligado resulta por tanto esencial para evitar consecuencias disvaliosas, proteger la integridad del negocio y contribuir a la lucha global contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo.
La prevención de estas actividades ilícitas es una responsabilidad compartida que requiere una comprensión profunda de la normativa y una acción proactiva por parte de todos los sujetos obligados en Argentina.
Conclusiones
La adaptación de Argentina a los estándares del GAFI es esencial para garantizar la integridad del sistema financiero y proteger la economía nacional de los riesgos asociados con el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo y garantizar también condiciones favorables para el país pueda acceder al mercado financiero internacional.
La Ley N° 27.739 representa un paso significativo en este proceso, al fortalecer el régimen sancionador del Sistema de PLAFT de Argentina.
Las modificaciones introducidas amplían el alcance y la efectividad de las sanciones, asegurando que sean proporcionales a la gravedad de las infracciones cometidas, e introducen nuevas medidas disuasivas que buscan promover una mayor concientización y cumplimiento por parte de los sujetos obligados.
Sin embargo, el éxito de estas reformas dependerá en última instancia de la implementación efectiva y la aplicación coherente de la ley, y la decisión política de seguir apostando a la integración con el GAFI y toda la comunidad nacional e internacional.
Es fundamental que todos los actores involucrados en la prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo estén plenamente comprometidos con el cumplimiento de sus obligaciones y trabajen juntos para fortalecer el sistema en su conjunto.
En última instancia, solo a través de una colaboración estrecha y un compromiso compartido se podrá lograr el objetivo de crear un sistema financiero seguro, transparente y resistente a la actividad ilícita.
La Ley N° 27.739 es un paso importante en esta dirección, pero es solo una parte del proceso continuo de mejora y fortalecimiento del Sistema de PLAFT de Argentina.
Miguel Cassagne
Buenos Aires, 15 de marzo de 2024.